工程总承包模式的适用范围

        一、问题的由来

近年来，在国家的大力推广下，工程总承包模式凭借其在工程项目全过程管理中体现出来的各项优势，大有成为建筑业未来发展趋势的态势。工程总承包模式的适用范围也从原先的电力、化工、石油等能源项目向房建和市政领域扩展，但由于缺乏统一的工程总承包立法，当前推广的工程总承包模式存在明显的部门立法痕迹。如住建部、国家发改委联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第3条规定：“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”《公路工程设计施工总承包管理办法》第2条第2款规定：“本办法所称设计施工总承包（以下简称总承包），是指将公路工程的施工图勘察设计、工程施工等工程内容由总承包单位统一实施的承发包方式。”《铁路建设项目工程总承包办法》第2条规定：“本办法所称铁路建设项目工程总承包，是指建设单位（或业主，下同）通过招标将建设项目的施工图设计、采购和施工委托给具有相应资质的工程总承包单位（或联合体，下同），工程总承包单位按照合同约定，对施工图设计、物资设备采购、工程实施实行全过程承包，对工程的质量、安全、工期、投资、环保负责的建设组织方式。” 为了便于讨论，本文围绕房建和市政领域的工程总承包模式展开讨论。

实际上，我国工程总承包模式最早于20世纪80年代就已经开始推广。1984年11月，为了贯彻执行《国务院关于建筑业和基本建设管理体制改革的暂行规定》，做好工程承包公司的工作，国家计委、城乡建设环境保护部联合发出关于印发《工程承包公司暂行办法》的通知；1987年4月，国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局发出《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》；1992年4月3日，原建设部颁发《工程总承包企业资质管理暂行规定》（现已失效）。

进入21世纪后，随着国家经济的高速发展，工程总承包模式的优势日益突显并越来越多的得到国家和建筑业从业者的重视。2003年2月23日，原建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，在明确工程总承包基本概念和主要方式的同时，制定了进一步推行工程总承包管理的措施。2005年5月9日，住建部出台《建设项目工程总承包管理规范》（2017年重新修订），为规范我国建筑工程总承包、提升工程总承包管理水平、推进工程总承包管理与国际接轨起到了促进作用。2014年7月1日，住建部发布《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，指出要加大工程总承包推行力度，倡导工程建设项目采用工程总承包模式，并鼓励有实力的工程设计和施工企业开展总承包业务。2016年5月20日，住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，提出将大力推进工程总承包、完善总承包管理制度、提升工程总承包能力和水平；2017年2月21日，国务院办公厅在建筑业改革发展的顶层设计文件——《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中要求加快推行工程总承包。

上述一系列文件的出台表明，在国家发展进入“新常态”的重要时期，建筑业作为国民经济的支柱型产业，大力推进工程总承包模式发展，是必然的选择，也是行业未来发展不可逆转的趋势。但是在推行工程总承包模式成为建筑企业发展大趋势的当下，如何界定工程总承包模式的适用范围，是不是所有的项目都适合工程总承包模式，成为工程总承包参与各方必须首先回答的问题。

二、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）规定的工程总承包模式适用范围解析

关于工程总承包模式的适用范围，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第6条专门就“工程总承包方式的适用项目”作出了规定，建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择建设项目组织实施方式。装配式建筑原则上采用工程总承包方式，鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第6条第1款是决定项目是否适用工程总承包模式的基础性规定，即由建设单位根据项目情况和自身管理能力等，合理选择建设项目组织实施方式。实际上，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）规定项目是否适用工程总承包的选择权在于建设单位，工程总承包模式发轫于建设单位，而非政府、某个部门或者工程总承包单位。但其中需要关注的是如何理解“根据项目情况和自身管理能力”？就项目情况而言，从工程实践来看，工程总承包模式一般适用于以工艺过程为主要核心技术的工程建设领域，此类项目一般皆为大型的工业投资项目，例如石油、铁路、水利、电力等项目。在这类项目中工程的土建施工、设备采购与安装均与设计紧密相关，采用工程总承包模式可以实现设备材料的采购、工程设计与施工的同时进行，从而有效的缩短工程工期；就自身管理能力而言，工程总承包模式适用于建设单位缺乏项目管理经验，项目管理能力不足的项目。在这类项目中，由于建设单位经验的缺乏，更倾向于将整个工程外包，将风险向工程总承包单位转移，由工程总承包单位利用其在多领域技术上的专业优势和在管理上协调、控制项目现场的丰富经验，可以最大限度的促使工程总承包项目取得成功。另外，从工程总承包单位角度来说，工程总承包模式赋予了总承包单位更大的资源配置空间，同时也赋予其更大的责任，工程总承包模式的推进实施，引发了建筑业企业体制的变革，工程总承包单位必须具有全过程管控的能力，才有可能承担较为完整的、全过程的资源整合。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第6条第2款通过对《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》以及《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》等文件精神的归纳吸收，就装配式建筑原则上采用工程总承包模式和鼓励政府投资项目采用工程总承包模式进行强调。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）规定装配式建筑原则上采用工程总承包模式系基于装配式建筑项目“设计标准化、生产工厂化、施工装配化、主体机电装修一体化、全过程管理信息化”的特征考量，唯有推行工程总承包模式，才能将工程建设的全过程联结为完整的一体化产业链，从而全面发挥装配式建筑的优势。具体体现为：装配式建筑采用工程总承包模式，使工程总承包单位得以从设计阶段就介入工程建设，通过全过程管理真正实现“设计、制造、装配的一体化”，在产品设计阶段即全面考虑制作、装配的系统性和完整性，保障设计产品利于工厂化制作、机械化装配，从而有效促进工程建设缩短工期、节省成本，使装配式建筑的工业化优势得以充分体现。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）规定鼓励政府投资项目采用工程总承包模式的意义在于：充分发挥政府投资项目的带头作用，加快推行工程总承包；同时政府投资项目采用工程总承包模式建设，有利于提高项目建设效率，另外结合工程总承包固定总价计价方式的特征，政府投资项目采用工程总承包模式建设还有利于加强成本控制和国有资金的使用安全，并有效控制和避免传统设计、施工分离模式下的结算超预算、预算超概算、概算超估算的“三超”问题。

三、工程总承包企业应注意的问题

建筑业作为国民经济的支柱产业，经过几十年的发展仍然大而不强，存在着行业发展方式粗放、监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后等问题。而解决问题的重点任务之一便是工程建设组织模式的完善与改进，工程总承包模式作为新的工程建设组织模式较传统施工总承包模式而言具有明显的优势，对革新我国建筑业长久以来的弊病具有积极意义。

具体而言，推进工程总承包有利于实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合和资源的高效配置，提高工程建设水平；有利于提高工程建设效益，组织统筹管理设计、施工等力量，降低管理成本，有效控制投资，实现工程建设项目利益和价值最大化；有利于提升工程建设质量安全，发挥工程建设责任主体单一和技术管理优势，降低工程风险，确保工程建设质量安全和效益。但是机遇和风险往往是双刃剑的两面，工程总承包模式在对工程建设组织模式完善与改进的同时，也对工程总承包单位提出了更高的要求：

（一）工程总承包单位应提高自身的综合实力

在传统的施工总承包模式下，承包人仅需对工程勘察、设计或施工的自行承包部分负责，但是在工程总承包模式中，工程总承包单位则需要对工程项目从设计、采购、施工直至运营的整个阶段进行管控。对于施工企业而言，鉴于我国长期实行设计施工相分离的施工总承包模式，导致实践中设计与施工脱节，同时具有设计能力和施工能力的施工企业相对较少，即便是拥有特级资质的企业，其设计与深化能力、专业配置能力等，都与工程总承包的要求有一定距离。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）虽将工程总承包单位的条件要求放宽至具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质即可，但在竞标时往往会受到设计资源限制。因此，笔者建议施工企业可以采取并购设计院、与设计院组成联合体等形式参与工程总承包项目建设。同时，施工企业还要进一步完善组织机构，加强工程总承包管理体系建设，逐步建立以项目为核心、以技术为支撑、以项目管理为手段的成熟的工程总承包单位。

（二）注重复合型人才的培养

工程总承包项目参建主体众多，法律关系复杂，对于工程总承包单位而言，难以确保在工程总承包项目所涉每一个环节具备足够实力，因此，工程总承包单位一般会根据项目实际情况将设计、施工、采购等工作的一部分分包给其他专业承包商，这时项目组成员更多的是负责各个关键环节的质量、进度、成本、安全的监控以及与外部相关单位的协调和沟通，这就要求项目组成员不仅在专业上技术过硬，同时也要在管理协调、人际沟通、对突发状况的应变等方面有很好的能力。加强工程总承包项目专业队伍的培训力度，培养相应复合型人才，以适应当前建筑市场发展的需要，对工程总承包单位而言至关重要。

（三）增强企业风险防控意识

在工程总承包项目中，工程总承包单位要承担的风险远远大于传统的施工总承包模式下的承包单位，从投标阶段到工程竣工交付止，政策风险、合同风险、质量风险、安全风险等贯穿于项目始终。而且工程总承包项目按惯例一般均为固定总价合同，索赔条件较为苛刻，如果工程总承包单位不具备较强的风险防控意识，一旦造成项目巨额亏损，将可能面临无处索赔的不利局面。但是从另一方面而言，在风险与利润成正比的背景下，工程总承包单位若能通过提升自身管理能力合理规避风险，获得的利润也将更为可观。

    就建设单位而言，虽然项目是否适用工程总承包模式的决定权由其根据项目情况和自身管理能力等决定，但并非所有项目均可适用工程总承包模式，具体而言不宜采用工程总承包模式的项目范围大致如下：建设范围、建设规模不明确的项目，建设标准、功能需求不明确的项目，前期条件不充分的项目，地下工程数量庞大的项目，建设单位要严密监督或控制工程总承包单位的项目，投标人在投标前没有足够时间或资料研究建设单位要求及风险评估的项目等。