承包人“送审价为准”的实现路径

【裁判规则】

当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。

【规则理解】

在建设工程施工合同纠纷中，发包人拖延结算的情形十分常见并已成为发包人拖延支付工程价款的重要手段之一。此时承包人往往迫于无奈只能诉诸于法院，要求法院按照其报送的竣工结算文件上的工程价款判令发包人承担支付工程款的责任；而发包人则往往以未收到承包人提交的竣工结算文件或者以竣工结算文件系承包人单方制作且未经其确认为由提出抗辩。如此一来，鉴于双方无法就工程价款达成一致意见，使得工程价款的确定不得不走司法鉴定程序，从而导致审判期限过长损害承包人权益并增加法院诉累。特别是部分发包人为了达到逃避支付工程价款、拖延诉讼的不正当目的，反复纠缠鉴定机构的资质、结算文件结论准确性或在已有符合建设工程合同约定的结算文件时仍要求再次委托鉴定，导致承包人的合法权益无法得到及时有效保护。[1]

有鉴于此，为了加强对发包人以拖延结算方式规避支付工程价款行为的规制，维护承包人特别是农民工群体及时取得劳动报酬的合法权益，[2]《施工合同司法解释（一）》第21条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。”《施工合同司法解释（一）》第21条虽规定了发包人违反合同约定逾期不结算工程价款时应承担的不利后果，即司法实践中所谓的“以送审价为准”规则，但法院在实际审理案件过程中却往往寻找各种理由不予以适用第21条，原因在于一是从工程实践来看，承包人单方提交的结算价往往偏高，不符合工程实际情况；二是法官通常不具备建设工程造价的专业知识，考虑到工程结算的复杂性，法官通过自身难以作出准确而公正的判断。因此，在具体案件处理过程中，承包人在运用“以送审价为准”主张工程结算款时，应当严格掌握适用第21条，避免因为不能达到严格的适用条件而被法院驳回。

依据《施工合同司法解释（一）》第21条的规定并结合长期办理的同类案件司法实践，以承包人提交的竣工结算文件作为结算工程价款的依据，即“以送审价为准”规则，至少应当满足以下要求：

（一）关于“以送审价为准”的约定应当明确

适用“以送审价为准”作为工程价款结算规则的前提是须有“当事人明确约定”，即承发包双方应当在《建设工程施工合同》专用条款中对此作出明确具体的约定，实践中有四个维度：a.当事人在合同中有明确约定；b.约定了合理的审价期限；c.发包人在约定期限内不予答复；d.明确约定超过审价期限的法律后果，即“视为认可承包人竣工结算文件”等类似内容。如可以具体约定为：“发包人应当在收到竣工结算文件后28天内进行审核，逾期不答复的，视为认可竣工结算文件”，或者其它类似表述，具体审核期限是28天还是其他时间，由当事人商定，但必须是明确具体的时间要求。

（二）承包人提交的结算文件应齐全，且必须由发包人签收

建设工程竣工验收合格后，承包人应当整理出完整的竣工结算文件。如果双方在合同中对竣工结算文件有特别约定的，应当符合特别约定；双方未对竣工结算文件进行特别约定的，承包人也应提供真实完整的竣工结算文件。真实完整的竣工结算文件则以发包人能够据此计算出工程总造价为原则，通常应当包括但不限于：招投标文件、施工总承包合同、分包合同以及其他与工程造价相关的协议书、工程竣工图纸、设计变更图纸、技术核定单与价款签证、甲供料清单、工程结算书以及其他与工程造价结算有关的必要资料。

承包人竣工结算文件编制完成后，提交发包人，必须要有发包人的有效签收。根据不同发包人的不同情况可采取不同的送达方式，对平时已形成规范收发文程序，双方平时对往来文件均履行正常签收手续的，则履行正常惯用的送达签收程序即可；对经常不履行签收手续的发包人应快递方式送达，保留签收凭证；对不肯收取资料，更不肯签收的发包人可采用公正送达等方式，各种送达方式的具体操作，根据不同情况加以细化。总之，避免因竣工结算文件收取送达瑕疵，致使“以送审为准”实现不能。

（三）发包人在约定的期限内不予答复

发包人接到承包人提出的结算文件后，在建设工程施工合同约定的期限内不予答复，是导致承包人提出的结算文件作为结算依据的必要条件。所谓“不予答复”法律及司法解释均未作规定，参考《建设工程价款结算暂行办法》第16条中所用的“对结算报告及资料没有提出意见”表述以及最高院法官在第21条理解与适用中的解读，并结合司法判例，我们认为“不予答复”是指发包人在收到承包人的结算文件后，在约定期限内针对承包人所提交的结算文件本身不提出异议或提出修改意见的行为。因此，即使发包人在合同约定的期限内予以了答复，但答复的内容偏离了结算文件本身，如“已提交第三方审价单位进行审价”“已经开展结算审价工作”等，应当视为发包人“不予答复”。

此外，关于发包人针对承包人提交的结算文件所提出异议或提出的修改意见是否合理问题，并不是第21条规制的范围，第21条只是对于发包人就承包人提交的结算文件未及时答复所作出的规定，为此只要发包人在约定期限内作出答复即可，即使发包人提出的异议或修改意见不具合理性，也可以免于承担第21条所规定的不利后果，不应当适用“以送审价为准”。

如最高院（2018）最高法民终915号认为，根据本案查明事实，双方签订的案涉《一期补充协议》《二期补充协议》均在4.3条“竣工结算工程价款的支付”中约定，“本工程经验收进行结算，工程价款的支付甲方从竣工验收合格日起45天内完成审核，逾期视为甲方同意按乙方审报的竣工结算款作为工程总价款……”；5.1条“竣工验收”中约定，“乙方承包范围内工程具备竣工验收条件，乙方按国家工程竣工验收有关规定，向甲方提供竣工验收报告和竣工结算文件。甲方收到竣工验收报告后6天内组织有关单位验收，逾期不验或建设单位自行投入使用视为同意接收该工程并按结算程序4.3条执行”。经查，2016年9月8日，发包人在案涉工程未经竣工验收的情况下投入使用，应视为工程已竣工交付，且符合按照合同4.3条进行结算的条件。2016年9月30日，建设、施工、设计、监理四方又分别在《单位工程质量竣工验收记录》《分部工程验收记录》上签字确认案涉工程质量合格。对此，双方均无异议。从上述事实来看，本案工程一是发包人已实际使用工程，二是已经通过竣工验收合格，故已具备工程结算和支付工程款的条件。因此，承包人于2016年12月2日向发包人提交《工程结算书》后，发包人应按约在45天内完成对《工程结算书》的审核义务，否则，视为发包人同意按承包人申报的竣工结算款作为工程总价款。但直至承包人于2017年11月17日起诉之日止，发包人仍未履行审核义务。由于发包人在约定的期间未向承包人反馈审核意见，应视为其同意按承包人提交的结算款作为工程总价款的结算依据。

【关联法条】

第16条 发包人收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。

【关联案例】

最高院（2016）最高法民申3085号认为，本案中发包人与承包人签订的《建设工程施工合同》专用条款第10条关于“本合同通用条款第33.3条约定发包人违约应承担的违约责任：执行《通用条款》第33条”的约定，说明双方在《建设工程施工合同》专用条款中对于执行通用条款第33.3条作了补充约定，即发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担应付款额每日1%的违约金。由于双方在《建设工程施工合同》专用条款中作出了执行通用条款第33条的相关约定，故原判决适用原《施工合同司法解释》第20条[3]规定，以《工程结算汇表》中的工程款数额为依据，判令发包人向承包人支付工程款，符合双方《建设工程施工合同》的约定。

[1]参见最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021年版，第212页。

[2]参见最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021年版，第212页。

[3]已失效。